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确实，有些人即使在刑讯之下也不会给出真实信息，而大多数人则即使对审讯者想要的毫不知情，在刑讯之下也会吐露些什么，并因此让这些刑讯者出去到处追查。

(8)较之以往，两集中、两到位改变了多头受理的局面，向实质性许可权限的集中前进一步，但是并没有改变现行法律框架下法定许可机关的地位和权限。很多行政许可事项相同、按照重要程度不同分别由不同层级的行政机关负责。

横向集中是将相同行政层级的不同行政机关的行政许可事项进行集中。（3）黑龙江实施《全民所有制工业企业转换经营机制条例》细则第13条，1992年12月23日发布。来源：《政法论坛》2013年第1期。集中行政许可权是相对的，不是绝对的。（5）笔者通过北大法宝以相对集中行政许可、集中办理、联合办理为关键词进行全文检索，收集到1983年1月至2012年4月间颁布的相关法律规范共计142部，其中中央层面有法律1部(行政许可法)、3部部门规章和11份部门规范性文件。

行政许可权的集中较之行政处罚权的集中更深地触及行政权力条块分割的体制。随着专业性增强，集中的难度越大，尤其是需要专业技术、专业人员、专业设备、技术鉴定等形式才能完成审核的，目前是不适合集中的。来源：《华东政法大学学报》2014年第5期 进入专题： 核能规制 行政判断余地 行政裁量 司法审查 。

[3]诚然，在经典著作毛雷尔所著的《行政法总论》中提到，司法确立的判断余地情形包括了主要体现在环境法与经济法领域中的预测性决定与风险评估决定，[4]其中，风险评估决定的考察指向核能法领域。这种对话模式在权利保护的基础上，对作出决定的类型及特点、组织、程序和制度等进行综合的考察，并据此确立司法审查的标准。这种保留取决于特别任务的履行，是功能法正当原则在核能法领域的具体化，是核能规制中权力结构的一种特殊形态。（三）司法对专业性决定的制衡角色 司法机关应当成为立法与基本权利的守护者，督促和保障行政机关在预测性决定或专业性决定上，通过谨慎的调查、多元化的组织与参与程序以及充分的利益衡量，作出理性的行政决定。

在行政权与司法权界限的划分上，司法实践将基本权利的保护作为最高的指引。行政判断余地源于立法授予行政的空间，行政机关在核能法、环境法等领域中的规制行为，在风险预防原则的引领下，应确保决策于未知情境中的风险决定，是建立在社会多元利益的沟通，对专家、大众、行业等不同观点的整体考量基础之上。

（一）行政判断余地类型化模式的瓦解 传统行政法上，行政判断余地在德国考试评价、公务员法上的判断、独立委员会作出的评价以及环境法和科技法上的风险评估决定等特定行政类型下得到承认。可见，无论是在核能法领域，还是基因技术法领域，行政决定都体现了与传统警察法上危险防止不同的属性，更多地服务于最佳风险预防原则的实现。[26]慕尼黑行政法院则论及了行政机关在专业知识方面的优势：对于这样的预测，行政机关相比法院，一方面在预防恐怖袭击方面拥有丰富的专业知识，另一方面在核能技术掌握上具有优势。  摘要:  将专业性、预测性与行政判断余地理所当然地联系起来，不仅忽视了行政判断余地在风险行政领域的形成脉络、理论基础和具体构造，还可能导致行政判断余地在我国的盲目扩张，对行政法治的建构具有较大的危害性。

乍看起来，基本权利保障和权力分立之功能法观点之间产生了不可调和的张力，但这实际上只是一种假象。[31]在不同事务领域，行政判断余地建立在不同的考量和理由之上，如考试决定范围内的判断余地源于特别的专业知识和考官的判断经验，独立委员会作出决定情况下的判断余地则基于不同社会群体代表的共同作用。这种观点（行政功能保留）同时引起了法律基础的多元化，其将行政有关风险调查和风险评价的决定从对传统判断余地理论的生搬硬套（prokrustesbett）中解脱出来，从而使得行政在实践中具有广泛的保留。但是这种例外需要特别和谨慎的理由。

在基因技术法领域，联邦行政法院更是将核能法实践中发展出来的理论和原则运用到了极致，完全展示了乌尔判决的理由和精神。反过来，这又取决于规范调整对象的性质和特点。

在1999年4月15日联邦行政法院的裁决中，核能法领域所适用的司法审查原则首次扩展适用于与核能法规范结构类似的基因技术法。事务特征说主张行政机关在预测决定与专业判断上具有优势，并将此作为行政判断余地的理由。

事务特征说认识到了行政决定的专业性或预测性所带来的司法审查困境，却忽视了在不确定法律概念的适用上，行政主体克服专业难题的规制模式差异，如高校在学术性事务上通过学术自治、行政机关通过专家鉴定人参与、[43]具备独立性的多元专家委员会作出决定等。这首当其冲应当适用于科技法和环境法领域，特别适用于充满了假定风险（hypothetischen Risiken）的核能法和基因技术法领域。行政功能保留下的行政判断余地着眼于动态的基本权利保护，基于行政权的功能优势，行政判断余地具备了规范与事实上的双重正当性。对不确定法律概念适用的司法审查，法院在核能法领域中采取了克制的态度，对之后联邦行政法院的立场产生了深远的影响。有学者认为：当环境保护和科技规制，特别是科技风险的控制涉及国家的任务与责任时，要求议会和政府在职能上相互合作。由此需要思考的是，在司法审查中，行政决定的专业性和预测性能否成为行政判断余地的基础？ 国内有关判断余地的研究文献大多对此作出了肯定回答，理由大抵相似，如行政机关更适合作出专业性的判断，[1]若涉及预测性或评估性之事项，特别是关于自然科学、环境生态、科技或经济领域的决定，因其涉及风险评估，自宜由行政机关作终局决定。

1971年的危害青少年书刊案首开先河，试图建构判断余地的多元基础，这种多元基础体现为涉及专业判断、立法对行政的预测授权（Prognoseermaechtigung）和独立委员会对专业知识和利益的整合。行政判断余地理论发源于德国，本文试图追根溯源，深入考察德国核能法领域中行政判断余地的理论依据和基础，揭示将专业性和预测性视为判断余地基础之谬误，并探讨我国司法审查在核能规制等领域的应然立场，以期对环境法和科技法领域的司法审查提供有意义的参考。

乌尔判决的经典之处在于其对此作出了进一步的阐述。传统行政法体系以法律为整体秩序核心进行架构，无非在于确保行政的全面法制化（Verrechtlichung），从而实现法律对行政的控制力，防止行政部门的权力滥用和恣意。

立法采用科学技术水平等开放结构的规范意涵，不仅赋予行政机关的专业判断空间，同时亦在于通过立法授权，约束行政机关落实环境法、核能法、科技法等领域追求的风险预防原则，具有避免行政调查的恣意、促进谨慎风险评估的制度意义。[33]BVerfGE, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht, 666, S. 669. [34]盛子龙：《行政法上不确定法律概念具体化之司法审查密度—德国实务发展与新趋势之分析》，载《法令月刊》第51卷第10期。

基于不同权力的功能比较，行政保留更有利于德国核能规制目的实现。判断余地本身是一个空洞的词汇，只是表明了司法权的退让，却没有表征司法审查的标准和强度。最后，行政机关的调查，能够提供一个可信的多元事实基础。司法权应当成为规制模式变革的动力，特别是在我国药品法、环保法、科技法、核能法（尚未有统一法典）立法尚不完善的情形下，行政机关如何保障专业决定或者预测决定的理性，最大限度地保障公民的基本权利，司法对专业性决定的制衡角色就显得尤为重要。

[24]BVerwGE 72,300,5.315. [25]BVerwGE 72,300, S. 315. [26]BVerwGE vom 19.1.1989, BVerwGE 81，185,5.191. [27]VGH Munchen, Urteil vom 09.01.2006-22 A 04.40010. [28]H. Hill, Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften, Neue Zeitschrift fur Verwaltungsrecht 1989, 404. [29]BVerwGE 39,197. [30]Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,17. Auflage, 2009, S. 151-153. [31]参见Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht,17. Auflage, 2009，S.151。因此，在20世纪70年代以前，在联邦污染防治法和核能法领域，司法实践对发电厂设立和经营许可要件的适用奉行全面审查原则。

其次，行政机关擅长对抽象价值的理解和领会，如果产生了科学或者政治上的分歧，其能通过组织协商，对各方面进行平衡而达到妥协。相关的批评包括判断余地理论想当然地引以为据的专业能力客观上是否成立、行政法院能够也必须—必要时借助专家—对专业判断进行全面审查等。

（三）行政权的功能优势 行政权在核能规制中究竟具有哪些优势？功能法正当原则提供的标准是，机关的组织、人员组成、功能以及作出决定的程序。BVerfGE 61, 82,S.114. [12]BVerwGE,72,300, S.320. [13]参见Kalkar判决，BVerfGE 49,89。

同时，其目的还在于使国家机关的决定尽可能正确。行政承担了更多的规制责任，而司法在实体问题的审查上保持克制。[19]立法权、行政权以及司法权在法律领域和事务领域的配置要根据法律规范的密度作出不同调整。这往往导致行政机关在高度专业领域的权限行使，遁人法外行政的空间。

但这些仍然十分抽象，缺乏可操作性。  二、核能法领域行政判断余地的基础 在核能法领域，德国司法实践从不同角度对行政机关拥有的判断余地进行了论证，其中的主线便是功能法主义下的权力分配。

风险调查和风险评价中的谨慎评估，与其对每一种科学见解都予以迎合，毋宁对各种开放的科学观点进行衡量。  伏创宇，中国青年政治学院法学院讲师，法学博士。

在与格芬海菲德（Grafen-rheinfeld）核电站有关的乌尔兹堡（Wurzburg）行政法院判决中，法院明确表明了全面司法审查的态度：对核能许可诉讼重要的是……必要预防是否满足。其二是规范调整对象的特点。